隨著《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的出臺，發(fā)展工程總承包已經(jīng)日益成為行業(yè)的共識。但就房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包而言，目前的發(fā)展情況依然不如人意，一方面，業(yè)主并沒有摸索出相對成熟的工程總承包模式下針對總承包單位的管理方式，另一方面，多數(shù)總承包單位并沒有建立真正的工程總承包能力，假總包實(shí)分包依然是行業(yè)中普遍存在的問題，工程總承包的優(yōu)勢也難以發(fā)揮。
本文將以市政工程總承包為例，對市政工程總承包推進(jìn)難的原因進(jìn)行初步的分析，理論框架如下圖所示。
一、市政項(xiàng)目的特點(diǎn)
市政項(xiàng)目的特點(diǎn)需要在與化工、冶金等工程總承包發(fā)展比較好的行業(yè)的比較中才容易凸顯。與化工、冶金等行業(yè)相比，市政項(xiàng)目最主要的特點(diǎn)有兩個，開放性和技術(shù)難度較低。市政項(xiàng)目的開放性主要指由于市政項(xiàng)目作為公共項(xiàng)目用戶群體廣泛，與各個領(lǐng)域有或多或少的連接，容易受到其他因素的影響，這與冶金、化工等項(xiàng)目在一個相對封閉的區(qū)域中進(jìn)行且用戶相對單一完全不同；市政項(xiàng)目的技術(shù)難度較低主要涉及兩個方面，一方面，與化工、冶金等行業(yè)相比，市政項(xiàng)目涉及的專業(yè)較少且門檻較低；另一方面，市政項(xiàng)目需要兼顧美觀性、功能性和社會屬性等因素，而這些是非專業(yè)人士也可以置喙的。
市政項(xiàng)目的這兩個特點(diǎn)決定了設(shè)計(jì)在項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如化工和冶金等行業(yè)，容易產(chǎn)生由甲方和其他外部因素導(dǎo)致的變更，從而導(dǎo)致工程量的不可控。
二、業(yè)主能力
市政項(xiàng)目的發(fā)包方多為政府和政府所屬的平臺公司，長久以來將工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)切碎的DBB模式使得業(yè)主對工程建設(shè)的理解有限，對工程全過程的把控能力有限（工程量、造價(jià)等）。
而業(yè)主能力的欠缺直接導(dǎo)致了業(yè)主對工程總承包這一模式的難認(rèn)同。我們可以這么設(shè)想一下，假設(shè)業(yè)主有較強(qiáng)的能力，可以對實(shí)施工程總承包的單位進(jìn)行有效的把控，這時發(fā)展總承包肯定是好的，工程總承包的優(yōu)勢也可以發(fā)揮；但假設(shè)業(yè)主沒有這種把控能力，又加上市政項(xiàng)目難以產(chǎn)生市場化的定價(jià)，這時業(yè)主就有理由擔(dān)心因?yàn)樵O(shè)計(jì)與施工由一家獨(dú)攬而產(chǎn)生的設(shè)計(jì)與施工的“合謀”。這種“合謀”可以體現(xiàn)在，設(shè)計(jì)把工程量做大，施工進(jìn)一步通過對工程的建設(shè)獲取更多的收入和利潤。
那這里就有一個問題，為什么DBB模式下設(shè)計(jì)與施工不進(jìn)行“合謀”呢？DBB模式下，設(shè)計(jì)是一家單位，施工是另一家單位，設(shè)計(jì)若把工程量做大，得到的設(shè)計(jì)費(fèi)也不會多多少，但因?yàn)楣こ塘吭黾铀鶐淼墓こ探ㄔO(shè)的收入和利潤卻歸入施工企業(yè)，不僅如此，若工程出現(xiàn)什么問題，設(shè)計(jì)單位卻要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。也就是說，DBB模式下，設(shè)計(jì)單位即便與施工單位不是制衡的，也因?yàn)槭找婧惋L(fēng)險(xiǎn)的不匹配難以產(chǎn)生主觀擴(kuò)大工程量的激勵。
但在工程總承包的模式下就不同了，因?yàn)樵O(shè)計(jì)施工都是由一家單位來做，設(shè)計(jì)做大的工程量可以直接反映到施工環(huán)節(jié)的收入和利潤上，這時總承包單位就有了主觀擴(kuò)大工程量的激勵，而這時業(yè)主因?yàn)槿狈こ痰陌芽匾灿欣碛蓳?dān)心總承包單位這么做。
三、總承包單位能力
長期以來，國內(nèi)的工程承包以DBB模式為主，工程建設(shè)各環(huán)節(jié)存在長期的割裂，無論是設(shè)計(jì)單位還是施工單位所具備的工程總承包能力十分有限。這主要表現(xiàn)在五個方面：
1.觀念融合不足
很多企業(yè)對工程總承包的認(rèn)識不足，還依然以DBB的模式來做項(xiàng)目，工程總承包只是獲得項(xiàng)目的一種方式，本質(zhì)上還是假總包實(shí)分包。
2.組織融合不足
表現(xiàn)主要有兩點(diǎn)，一方面，企業(yè)的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不適應(yīng)工程總承包的發(fā)展；另一方面，未發(fā)展出適應(yīng)工程總承包的項(xiàng)目組織形式。
3.技術(shù)融合不足
主要表現(xiàn)是設(shè)計(jì)無法優(yōu)化施工，施工也無法對設(shè)計(jì)進(jìn)行反哺以優(yōu)化設(shè)計(jì)，能發(fā)揮工程總承包優(yōu)勢的項(xiàng)目管理體系未建立。
4.人員融合不足
三類人員缺乏，主要包括精通設(shè)計(jì)施工的項(xiàng)目經(jīng)理、懂施工的設(shè)計(jì)人員和懂設(shè)計(jì)的施工管理人員。
5.機(jī)制融合不足
產(chǎn)值劃分、考核與激勵還是延續(xù)原有模式，無法為設(shè)計(jì)施工的融合提供保障。
總包單位能力的欠缺使其對工程全過程的把控能力有限，使得工程總承包的優(yōu)勢難以發(fā)揮，又加上模式轉(zhuǎn)換帶來的不適應(yīng)，這些都使得業(yè)主不愿意采用工程總承包的模式。
四、總價(jià)不包干
根據(jù)前面的分析，從市政項(xiàng)目特點(diǎn)來說，市政項(xiàng)目開放性和技術(shù)難度較低的特點(diǎn)帶來了工程量的不可控；從業(yè)主的能力來說，業(yè)主對工程的理解和對工程全過程的把控有限；從企業(yè)的能力來說，企業(yè)工程總承包能力有限。
這三項(xiàng)特點(diǎn)共同造成了市政總承包項(xiàng)目與化工、冶金類總承包項(xiàng)目一個比較重要的不同：總價(jià)不包干。
簡單的來說，市政工程量的易變性、業(yè)主和企業(yè)能力相對不足導(dǎo)致了總價(jià)的難確定和難以形成共識。
而總價(jià)不包干既便于業(yè)主的過程監(jiān)督，也使得工程變更產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可以由雙方分擔(dān)，從而在一定程度上減緩了上述三個問題。
化工和冶金的項(xiàng)目多為總價(jià)包干的，總價(jià)包干的好處是，承包方有了優(yōu)化工程實(shí)施的激勵，同樣是一個工程，100萬總價(jià)，你80萬做出來，我60萬就能做出來，我就比你多賺20萬。為了優(yōu)化工程實(shí)施，設(shè)計(jì)施工要實(shí)現(xiàn)更有效的融合，這也使得工程總承包的優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)揮。
但市政項(xiàng)目就不同了，目前的市政項(xiàng)目多為總價(jià)控制加上單價(jià)控制，很少包干的項(xiàng)目。與總價(jià)包干下承包方努力優(yōu)化工程實(shí)施不同的是，因?yàn)闋I收要根據(jù)最后的結(jié)算來確定，企業(yè)在優(yōu)化工程實(shí)施方面的動力就不足了。同樣一個工程，總價(jià)100萬控制，我80萬做出來，營收也就變成了80萬，而若我100萬做出來，營收也相應(yīng)變成了100萬。也就是說，承包方優(yōu)化工程后的收益幾乎全為業(yè)主所得，優(yōu)化的努力與優(yōu)化的激勵無法相容，企業(yè)怎么會致力于設(shè)計(jì)與施工的融合，工程總承包能力的建設(shè)就更加難了。
但這還不是最嚴(yán)重的，鑒于前面我們談到的業(yè)主能力不足，難以確定工程量和工程總價(jià)，比如一個工程，業(yè)主總價(jià)200萬控制，但實(shí)際上因?yàn)闃I(yè)主的能力不足，總價(jià)報(bào)高了，實(shí)際150萬就可以做出來。這時，企業(yè)有兩種選擇，一種是按照實(shí)際的工程來，就做150萬；另一種，承包方努力在設(shè)計(jì)上做文章，將工程量做上去，在一些原本不需要的地方加加減減，最后做到了200萬。同樣一個工程，一個營收是150萬，一個營收是200萬，而營收又在一定程度上跟利潤掛鉤，這時的企業(yè)怎么選就可想而知了。把工程量做足，把營收做上去的這種方式即是足額設(shè)計(jì)。
當(dāng)然，足額設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)也需要設(shè)計(jì)與施工一定程度的融合，但我們發(fā)現(xiàn)，在總價(jià)不包干的體制下，設(shè)計(jì)與施工的融合被扭曲了，不是為了提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的工程，而是設(shè)計(jì)施工互相配合實(shí)現(xiàn)企業(yè)營收與利潤的最大化。這種情況一旦被業(yè)主發(fā)現(xiàn)，會進(jìn)一步加劇業(yè)主對總承包方的不信任。但對于承包方來說，設(shè)計(jì)施工這種畸形的融合也進(jìn)一步阻礙了工程總承包能力的建設(shè)。
五、小結(jié)
簡言之，市政項(xiàng)目的特點(diǎn)、業(yè)主和總承包單位的能力導(dǎo)致了市政工程項(xiàng)目是總價(jià)不包干的，而這使得總承包單位缺乏優(yōu)化設(shè)計(jì)施工融合的動力，甚至使得總承包單位進(jìn)行設(shè)計(jì)與施工的畸形融合。而這一方面使得業(yè)主對推行工程總承包興趣缺失甚至存在抵觸，對總承包單位的管理能力建設(shè)遲緩，另一方面也使得總承包單位的工程總承包能力建設(shè)推進(jìn)緩慢，而這又進(jìn)一步固化了總價(jià)不包干的模式，從而使得工程總承包的優(yōu)勢難以發(fā)揮，由此，工程總承包推進(jìn)艱難。
工程總承包的發(fā)展涉及的是工程建設(shè)環(huán)境的整體改造，是一個系統(tǒng)性的工程，既需要相關(guān)制度文件的出臺，也需要各參與主體資源能力的培育及相互的磨合，更需要對推進(jìn)過程中相關(guān)弊病的改善，這非短期可以實(shí)現(xiàn)的，因而工程總承包的推進(jìn)面臨種種困難。
但作為國際上主流的工程建設(shè)管理模式，工程總承包的價(jià)值創(chuàng)造能力已經(jīng)得到充分驗(yàn)證。因此，無論是對于政府、業(yè)主還是對于總承包單位來說，都應(yīng)該堅(jiān)定不移的開展工程總承包，進(jìn)行相關(guān)資源能力的建設(shè)和積累。