2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，要求完善工程建設(shè)管理模式，發(fā)展全過程工程咨詢。這是國家層面首次明確提出“全過程工程咨詢”的概念，旨在與國際接軌，提高工程建設(shè)管理和咨詢服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量和投資效益。
2019年3月15日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。根據(jù)指導(dǎo)意見，全過程工程咨詢可采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。
應(yīng)該說推行全過程工程咨詢對設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)而言是業(yè)務(wù)延伸拓展的良機(jī)。國家及行業(yè)政策剛一出臺(tái)，很多企業(yè)就從真研究，積極應(yīng)對，尋找機(jī)會(huì)。然而，四年過去了，全過程工程咨詢模式的推行依然在路上，有些行業(yè)甚至還沒有起步。
一、全過程工程咨詢的特點(diǎn)
相對于設(shè)計(jì)、施工，咨詢本身就是附加值較高的業(yè)務(wù)，全過程工程咨詢更是如此，它對咨詢企業(yè)及從業(yè)人員的素質(zhì)和能力要求更高。全過程工程咨詢有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1. 全過程
項(xiàng)目全生命周期持續(xù)提供工程咨詢服務(wù)，從規(guī)劃、可研、設(shè)計(jì)、建設(shè)直至運(yùn)營維護(hù)。不只是前期設(shè)計(jì)階段，還包含工程實(shí)施及運(yùn)營維護(hù)，可以說，目前沒有一家設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)能做項(xiàng)目全生命周期的咨詢。
2. 集成化
需要將投資咨詢、可研、招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)控制、項(xiàng)目管理等業(yè)務(wù)資源和專業(yè)能力進(jìn)行集成。因此，對咨詢企業(yè)的資源整合能力要求較高，全過程工程咨詢的核心是用整體咨詢、管理服務(wù)替代碎片化技術(shù)服務(wù)，充分發(fā)揮工程設(shè)計(jì)的核心價(jià)值，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的效益最優(yōu)。
3. 多階段
根據(jù)項(xiàng)目周期、階段采用多種咨詢模式，為項(xiàng)目提供局部或整體的解決方案。從時(shí)序上排，以初步設(shè)計(jì)為節(jié)點(diǎn)，之前的規(guī)劃、可研、初步設(shè)計(jì)是第一階段；之后的施工圖設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、監(jiān)理、監(jiān)測、驗(yàn)收等為第二階段；交工之后的運(yùn)營維護(hù)為第三階段。
所謂的全過程，可以是某一階段的全過程；集成化，也是根據(jù)業(yè)主的需求確定集成的工作內(nèi)容。如交通行業(yè)試行的代建加監(jiān)理也可以視為其中的一種。
二、全過程工程咨詢推行中的問題
為什么全過程工程咨詢推行較慢、較難？
1. 投資主體的不適應(yīng)
國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資主體主要是國有投資平臺(tái)如交投、城投、軌道集團(tuán)等，這些大型集團(tuán)在設(shè)計(jì)、工程建設(shè)管理、運(yùn)營管理方面，一般都有較強(qiáng)的管理人員，甚至有專門的建設(shè)管理公司，這些部門本身就是專業(yè)化的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，除設(shè)計(jì)咨詢外，其他管理服務(wù)無需考慮全方位的社會(huì)化采購。
或許，只有在小政府或投資主體為私營的情況下，全過程工程咨詢才有生命力。政府包括國有投資平臺(tái)企業(yè)越大、管理能力越強(qiáng)，全過程工程咨詢服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化越難實(shí)現(xiàn)。
2. 建設(shè)管理體制不適應(yīng)
前期審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，除發(fā)改委（局）、行業(yè)主管外，還涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、水利、地災(zāi)等多行業(yè)部門。任何一家咨詢公司都不能對這些跨行業(yè)的專業(yè)評估報(bào)告進(jìn)行咨詢，要獲取這些部門的審批意見，需要業(yè)主和行業(yè)主管部門支持。可以說在項(xiàng)目前期階段無論是業(yè)主、建設(shè)單位，還是設(shè)計(jì)院，最頭疼的也是最耗費(fèi)精力的是各類協(xié)調(diào)、審批而不是項(xiàng)目本身的技術(shù)方案。
記得早期承擔(dān)世行貸款項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)，世行評審團(tuán)中有專門負(fù)責(zé)拆遷、安置的專家；后來在承擔(dān)阿爾及利亞東西高速公路勘察設(shè)計(jì)時(shí)，業(yè)主顧問要求我們報(bào)送的勘察設(shè)計(jì)工作大綱人員組成中應(yīng)有社會(huì)學(xué)方面的專家。由此可見歐美咨詢公司在項(xiàng)目前期研究及咨詢時(shí)，對這些控制工程方案的非技術(shù)因素非常重視。
國內(nèi)任何一個(gè)工程項(xiàng)目前期工作都必須取得多行業(yè)審批，從管理服務(wù)考慮，如果咨詢單位不能替代業(yè)主或建設(shè)單位審核各類專題評估報(bào)告，僅對項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案、規(guī)模及造價(jià)進(jìn)行審查，屬于技術(shù)服務(wù)，采用雙院制咨詢審查即可。
3. 建設(shè)階段劃分不適應(yīng)
一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)階段大致可分為項(xiàng)目前期和項(xiàng)目實(shí)施兩個(gè)階段。初步設(shè)計(jì)之前的前期階段，其工作內(nèi)容國內(nèi)外大同小異，法語區(qū)國家多一個(gè)概念設(shè)計(jì)階段；實(shí)施階段，歐美通常將施工圖設(shè)計(jì)視為承包商工作內(nèi)容，施工圖不是一個(gè)階段，是一個(gè)過程，由監(jiān)理分批、分階段批準(zhǔn)。而國內(nèi)將施工圖設(shè)計(jì)作為一個(gè)階段，多數(shù)由承擔(dān)初步設(shè)計(jì)單位完成，且施工圖需要行業(yè)主管部門審批。
傳統(tǒng)的雙院制咨詢審查僅僅針對勘察設(shè)計(jì)，若采用全過程工程咨詢需要建設(shè)單位對建設(shè)階段及圖紙審批流程等進(jìn)行調(diào)整。
而國外通行模式是承擔(dān)初步設(shè)計(jì)（或概念設(shè)計(jì)）之前前期工作的咨詢設(shè)計(jì)企業(yè)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中一般都轉(zhuǎn)為監(jiān)理或項(xiàng)目管理。這種模式清晰地劃分了咨詢設(shè)計(jì)企業(yè)在項(xiàng)目前期和實(shí)施階段的工作內(nèi)容，也有利于項(xiàng)目實(shí)施階段充分貫徹領(lǐng)會(huì)設(shè)計(jì)意圖，值得借鑒。
4. 設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)的不適應(yīng)
前已述及，國內(nèi)勘察設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)沒有一家能完成從規(guī)劃至運(yùn)維全過程工程咨詢，絕大多數(shù)都只能勝任其中的某幾項(xiàng)工作內(nèi)容。設(shè)計(jì)不懂投融資和施工管理，監(jiān)理不精設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)、監(jiān)理均不懂運(yùn)營，因此，需要整合資源或組成聯(lián)合體。
和歐美大土木咨詢公司不同，國內(nèi)設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)專業(yè)性太強(qiáng)，加上行業(yè)壁壘的制約，對項(xiàng)目前期涉及的跨行業(yè)專題研究的咨詢不能勝任。此外，國外設(shè)計(jì)、咨詢與監(jiān)理沒有太大的區(qū)分，都是咨詢（顧問）公司，沒有企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的門檻，咨詢監(jiān)理是設(shè)計(jì)方面的專家，相比之下中國的監(jiān)理無論是企業(yè)，還是工程師很多已嚴(yán)重“注水”。
5. 運(yùn)營管理模式的不適應(yīng)
國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施一般均由投資主體成立專門的運(yùn)營公司來進(jìn)行運(yùn)營管理維護(hù)，除基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)外，國內(nèi)幾乎沒有社會(huì)化的資產(chǎn)管理公司，這種模式也存在著諸多問題，如管理機(jī)構(gòu)龐大，人員多，專業(yè)人員缺乏，養(yǎng)護(hù)不科學(xué)、運(yùn)營管理成本偏高等。
國內(nèi)咨詢設(shè)計(jì)企業(yè)僅僅在養(yǎng)護(hù)、機(jī)電升級等方面涉足運(yùn)營階段的管理及咨詢，和西方國家有很大的不同。如，法國咨詢公司Egis有專門從事機(jī)場及高速公路運(yùn)營管理的事業(yè)部，其營業(yè)收入占公司總收入比重較大。
前年參與阿爾及利亞東西高速公路運(yùn)營管理咨詢投標(biāo)時(shí)中國公司不得不組成聯(lián)合體。這說明我國的咨詢企業(yè)在投建營一體化項(xiàng)目中的服務(wù)能力和國外還有較大差距。
6. 門檻與取費(fèi)不適應(yīng)
要求從事全過程工程咨詢的企業(yè)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須有這樣、那樣的企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格，很多咨詢企業(yè)都會(huì)望而卻步。而取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又與從業(yè)人員資格、能力等要求不匹配，加之沒有配套的制度和辦法，因此有資質(zhì)、能力的企業(yè)對全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型并沒有投入很大的關(guān)注。
盡管勘察設(shè)計(jì)取費(fèi)也不高，但相對于全過程工程咨詢中的項(xiàng)目管理（代建）和監(jiān)理還算可以，因此咨詢設(shè)計(jì)企業(yè)依然專注于勘察設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)咨詢（雙院制審查）；而監(jiān)理企業(yè)對推行全過程工程咨詢非常積極，但限于影響力、資質(zhì)、人才、能力等，轉(zhuǎn)型的難度很大，尤其是沒有設(shè)計(jì)能力及技術(shù)專家的監(jiān)理公司。總體上看，設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)對推行全過程工程咨詢持觀望態(tài)度。
三、幾點(diǎn)建議
全過程工程咨詢的推行符合我國建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，在國家及行業(yè)相關(guān)政策的推動(dòng)下，可能會(huì)成為未來行業(yè)咨詢服務(wù)的主流。但是，任何一項(xiàng)改革僅有頂層設(shè)計(jì)不行，需要適應(yīng)市場規(guī)律，用市場的力量來推動(dòng)。
1. 形成共識，培育市場
全過程工程咨詢涉及政府、投資主體、建設(shè)單位及勘察設(shè)計(jì)、咨詢監(jiān)理、工程管理、運(yùn)營管理等企業(yè)，需要形成共識。政府及其投資主體、建設(shè)單位首先從需求側(cè)來培育市場，巿場有需求，勘察設(shè)計(jì)、咨詢監(jiān)理等企業(yè)必然會(huì)從供給側(cè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。
全過程工程咨詢模式在我國仍處于探索階段，缺少成功案例和行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，投資主體及建設(shè)單位肯定有很多顧慮，但是總要有先吃螃蟹的人，政府應(yīng)鼓勵(lì)建設(shè)單位先行先試。
此外，國外好的模式引入中國必須符合中國國情，應(yīng)充分評估工程監(jiān)理引入中國之后的監(jiān)理市場現(xiàn)狀及存在的問題，研究產(chǎn)生問題的深層次原因，進(jìn)而分析全過程工程咨詢在中國各行業(yè)的適用性，避免重蹈覆轍。
2. 深化體制改革，釋放市場活力
這實(shí)際上是對需求側(cè)的建議，政府、投資主體、建設(shè)單位及運(yùn)營單位等應(yīng)該充分認(rèn)識到全過程工程咨詢是一種高性價(jià)比的管理服務(wù)，對于提升工程質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)投建營效益最優(yōu)具有重要的作用。
行業(yè)主管部門應(yīng)直面全過程工程咨詢推行過程中遇見的問題，將束縛、阻礙全過程工程咨詢的建設(shè)、運(yùn)營管理體制、規(guī)章及流程進(jìn)行修正，通過體制、機(jī)制改革促進(jìn)全過程工程咨詢健康發(fā)展。
應(yīng)該說，近幾年建筑業(yè)一直在進(jìn)行改革，如推行設(shè)計(jì)施工總承包模式、項(xiàng)目代建制等，但改得不夠徹底，甚至前后之間還存在矛盾。因此，應(yīng)將各種管理制度、辦法、規(guī)定等形成一個(gè)體系，系統(tǒng)地進(jìn)行修編。
3. 強(qiáng)化供給側(cè)轉(zhuǎn)型，適應(yīng)市場需求
全過程工程咨詢，對作為供給側(cè)的設(shè)計(jì)、咨詢及監(jiān)理企業(yè)而言，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。
一方面，要以行業(yè)發(fā)展趨勢和市場需求為導(dǎo)向，整合內(nèi)部、外部資源，建立適應(yīng)性組織，引進(jìn)和培養(yǎng)全過程工程咨詢所需要的跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)、跨專業(yè)的專家人才，提高從業(yè)人員素質(zhì)，補(bǔ)強(qiáng)投資評估、策劃、運(yùn)營管理等短板，以滿足全過程工程咨詢的能力需要。
另一方面，大型設(shè)計(jì)咨詢監(jiān)理企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新咨詢服務(wù)模式，借鑒國內(nèi)外全過程工程咨詢經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)積極地引導(dǎo)建設(shè)單位、運(yùn)營單位采用全過程工程咨詢模式，依拓工程項(xiàng)目，研究適合中國國情的全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)化體系，包括咨詢工作內(nèi)容、方法、流程、深度、成果表達(dá)形式等，為行業(yè)體制改革探索新途徑。
4. 制定游戲規(guī)則，規(guī)范市場行為
中國的建筑業(yè)涉及多個(gè)行業(yè)，對于全過程工程咨詢，發(fā)改委及住建部著急而行業(yè)不跟進(jìn)，難以推行，因此，行業(yè)主管部門的責(zé)任重大。
行業(yè)主管部門應(yīng)在改革傳統(tǒng)建設(shè)管理體制、運(yùn)營管理體制的基礎(chǔ)上制定適合于全過程工程咨詢的游戲規(guī)則，包括市場門檻、招投標(biāo)辦法、全過程工程咨詢管理辦法、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。建議弱化企業(yè)資質(zhì)、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格等市場準(zhǔn)入要求，改革相關(guān)招投標(biāo)辦法，以業(yè)績論英雄，逐步建立能夠勝任全過程工程咨詢企業(yè)的長名單和短名單。
改革不僅僅需要頂層設(shè)計(jì)，更需要自下而上的探索、創(chuàng)新。建議對咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行整合，成立涵蓋所有業(yè)務(wù)的新的咨詢協(xié)會(huì)，發(fā)揮從業(yè)企業(yè)的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)范市場的行為，推動(dòng)全過程工程咨詢健康發(fā)展。
四、結(jié)語
全過程工程咨詢模式在國外之所以能夠成為通用模式，是基于西方國家小政府、大土木行業(yè)背景，投資、建設(shè)、運(yùn)營三者分離的建設(shè)、運(yùn)營體制也孕育了專業(yè)化、社會(huì)化的咨詢市場。咨詢公司是獨(dú)立的第三方，能夠?yàn)橥顿Y商、建設(shè)單位、運(yùn)營商提供客觀公正的管理與技術(shù)服務(wù)。
反之，國內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施投資集團(tuán)逐步形成融投資、設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、施工、運(yùn)營養(yǎng)護(hù)于一體的號稱全產(chǎn)業(yè)鏈的巨型壟斷企業(yè)，管理及技術(shù)服務(wù)基本上無需外包，而政府采購的體量又比較小，因此，專業(yè)化、社會(huì)化的咨詢市場空間有限。
全過程工程咨詢在中國的推行還有很長的路要走，如果不進(jìn)行深層次改革，甚至?xí)卟幌氯ァ?/span>